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Consiglio di Stato
Sezione IV
Decisione 24 dicembre 2009, n. 8757
(Pres. Trotta, Est. Carella)
REPUBBLICA ITALIANAIN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
DECISIONE
Sul ricorso numero di registro generale 9061 del 2008, proposto da:X. Srl, in persona del suo Amministratore pro tempore, rappresentato e difeso dal'avv. Stefano Gagliardi, con domicilio eletto presso Stefano Gagliardi in Roma, via Francesco Saverio Nitti,11;
contro
Comune di Roma, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Carlo Sportelli, domiciliato presso la sede dell’Avvocatura comunale in Roma, via del Tempio di Giove 21; per la riforma
della sentenza del TAR LAZIO - ROMA: Sezione II BIS n. 07221/2008, resa tra le parti, concernente DETERMINAZIONE ONERI DI URBANIZZAZIONE.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Roma;
Viste le memorie difensive prodotte dalla parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 luglio 2009 il Consigliere Vito Carella e udito l’avvocato Stefano Gagliardi;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO E DIRITTO
1.- Nel 2001 il Comune di Roma assentiva alla Celba srl concessione edilizia in funzione di un intervento edificatorio (mc. 10.815,12) tra via Levanna e via Nomentana, per la quale venivano pagati acconti sui dovuti oneri di urbanizzazione e di costruzione; in data 7 febbraio 2005, a seguito di trattative intercorse per la permuta di detto suolo con area comunale esprimente circa 15.000,00 mc residenziali, tra il Comune di Roma e la suindicata Celba veniva sottoscritto accordo transattivo, approvato dal Consiglio Comunale, finalizzato alla rilocalizzazione del citato intervento in Via Baccini-zona Parco Talenti (Comparto Z3X), salva la compensazione a favore di detta società delle somme già versate a titolo di oneri concessori con quelle relative al nuovo permesso; con successivo atto di vendita del 26 gennaio 2006 la società X. a r.l., odierna appellante, subentrava nell’intera posizione contrattuale della Celba e chiedeva al Comune permesso di costruire rappresentando, ai fini degli oneri di urbanizzazione, che la nuova zona era già completamente urbanizzata.In primo grado sono stati impugnati dalla ricorrente X. srl gli atti comunali tramite i quali gli oneri edificatori sono stati determinati all’attualità secondo i parametri vigenti in base alla delibera consiliare n. 228/2002, nella misura di € 170.200,48 per gli oneri di urbanizzazione ed € 219.182,95 per costi di costruzione, a detrarsi quanto già versato dalla Celba srl.: il Tribunale Amministrativo Regionale in epigrafe indicato, con la sentenza impugnata, ha respinto il ricorso proposto dalla società interessata, rilevando come siano dovuti gli oneri relativi alla realizzazione di qualsiasi attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale e come essi vadano calcolati secondo le tariffe in vigore al momento di rilascio della concessione edilizia.
2.- Con il gravame in esame, ulteriormente illustrato da memoria depositata il 25 giugno 2009, la società appellante, sostanzialmente riproponendo le domande e le ragioni fatte valere in primo grado, ha chiesto che il ricorso originario sia accolto con l’accertamento della non debenza di alcun onere di urbanizzazione da parte della X. srl, con l’ordine al Comune di restituire gli oneri di urbanizzazione versati dalla Celba srl, con l’applicabilità -per la determinazione dei costi di costruzione- dei criteri in vigore al momento del rilascio alla Celba srl della concessione edilizia (11 luglio 2001), oltre ad una serie di subordinate e con la richiesta di apposita CTU tesa ad identificare le caratteristiche urbanistiche dell’area dopo l’esecuzione delle opere di urbanizzazione da parte di Fineuropa a scomputo dei relativi oneri di spettanza nonché a stabilire le tabelle applicabili all’intervento con le quantificazioni conseguenti.
I voluminosi ragionamenti sviluppati dalla ricorrente possono essere come di seguito sintetizzati:
- la rilocalizzazione è stata voluta dalla Amministrazione resistente mediante la predisposizione, a suo vantaggio, di un atto di permuta di aree cui era stata fornita mera adesione dall’altra contraente;
- non può ritenersi legittima la pretesa del Comune di ottenere ora ulteriori introiti riferiti agli oneri concessori ed a costi non sopportati o da non sopportare a cura dell’Amministrazione;
- la esponente non può subire aggravi di spese ulteriori rispetto a quelle che erano state preventivate dalla società CELBA, sua dante causa.
Il Comune di Roma si è costituito in giudizio per resistere, concludendo per il rigetto dell’appello con la memoria datata 27 giugno 2009 e depositata in vista dell’udienza pubblica del successivo 7 luglio nella quale la causa è stata introitata a decisione.
3.- L’appello in discussione è da respingere perché infondato, alla luce di consolidati precedenti di questo Consiglio, da cui non v’è ragione per discostarsi ed ai quali si rinvia ai sensi e per gli effetti dell’art. 9 della legge 21 luglio 2000 n. 205.
In linea preliminare deve essere disattesa ogni richiesta istruttoria e di consulenza tecnica d’ufficio avanzata dall’appellante, sia perché la causa è matura per la decisione, sia perché la sua risoluzione riposa su aspetti in diritto e non già in punto di fatto.
Nel merito delle doglianze mosse dalla società ricorrente va invece osservato quanto segue.
4.- Priva di conseguenze, nel senso fatto proprio dalla X. srl, è la prospettazione di non debenza degli oneri per essere avvenuta la riallocazione dell’intervento edificatorio nell’interesse dell’amministrazione comunale permutante.
L’accordo transattivo in questione, al pari di una convenzione di lottizzazione, a causa dei profili di stampo pubblicistico che si accompagnano allo strumento dichiaratamente contrattuale, rappresenta un istituto di complessa ricostruzione, e tuttavia la giurisprudenza è concorde nel ritenere che esso rappresenti l'incontro di volontà delle parti contraenti nell'esercizio dell'autonomia negoziale retta dal codice civile: tale assunto conserva validità anche nelle ipotesi in cui alcuni contenuti dell'accordo vengano proposti dall'amministrazione in termini non modificabili dal privato.
Quest’ultima circostanza, neanche esclude che la parte che abbia sottoscritto la convenzione, conoscendone il contenuto, abbia inteso aderirvi e ne resti vincolata, salvo il ricorso agli strumenti di tutela in caso di invalidità del contratto (Consiglio Stato , sez. IV, 28 luglio 2005 , n. 4014).
Nella specie, il suddetto accordo a firma della dante causa non è mai stato oggetto di contestazione e prevede il pagamento degli ordinari oneri di urbanizzazione, come in una normale concessione edilizia, salva la compensazione per le somme già versate allo stesso titolo in occasione del precedente permesso di costruire che non ha avuto seguito, per l’appunto, in dipendenza dell’avvenuta permuta.
5.- Infondata è, poi, la pretesa di non pagare gli oneri dovuti per la nuova concessione edilizia nel comprensorio del Parco Talenti perché -a suo dire- zona completamente urbanizzata in base ad interventi già realizzati da terzi e per la quale non può ora il Comune duplicare altri oneri di urbanizzazione.
Sul punto è appena il caso di ricordare che l’art. 1 della legge 28 gennaio 1977 n. 10 ha introdotto, salve le eccezioni espressamente previste che nello specifico non sono in nulla pertinenti, il principio della onerosità delle concessioni edilizie, diversificate a seconda delle zone in cui è suddiviso il territorio comunale.
Vale a dire che gli oneri di urbanizzazione stabiliti in via generale sono dovuti a prescindere dalla situazione urbanizzativa delle zone in cui ricadono i singoli interventi, adempiendo essi all’esigenza della partecipazione patrimoniale dei privati interessati al pregiudizio economico gravante sulla collettività comunale per effetto della trasformazione del territorio (Cons.St, V, 21 aprile 2006 n. 2258).
6.- Da respingere è, infine, anche l’assunto relativo alla modalità temporale di determinazione dell’incidenza degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione: se al momento del rilascio alla dante causa della concessione edilizia superata dall’avvenuta permuta con il Comune ovvero all’attualità della richiesta avanzata dall’appellante X. srl per il nuovo intervento nel comparto Z3X.
Infatti, da un canto, a nulla rilevano le pregresse vicende edilizie, se non relativamente al conguaglio in connessione alla mancata attuazione della concessione assentita per la sopravvenuta permuta, in quanto lo strumento transattivo ha previsto, per la rilascianda concessione in zona Talenti, l’applicazione delle norme relative al comparto Z3X e, pertanto, non vi sono ragioni per introdurre un trattamento differenziato quanto ai relativi oneri; dall’altro, essendo la misura concreta di tali oneri direttamente collegata al particolare carico urbanistico, è anche evidente come essa determinazione non possa che essere quantificata in relazione al luogo ed al momento della specifica nuova domanda edilizia.
Del resto, ai sensi dell'art. 7 della legge 24 dicembre 1993 n. 537, questi oneri devono essere aggiornati ogni quinquennio dai comuni, in conformità alle relative disposizioni regionali, in relazione ai riscontri dei prevedibili costi delle opere di urbanizzazione primaria, secondaria e generale, con la conseguenza che, una volta intervenuta questa delibera comunale di determinazione, ogni concessione edilizia rilascianda può essere legittimamente assoggettata solo al pagamento degli oneri di urbanizzazione tabellari da questo provvedimento comunale previsti ed applicati in relazione alla localizzazione del manufatto (Cons. St., n. 2258/2006, citata).
Nella specie, peraltro, questa delibera comunale di determinazione in via astratta e generale degli oneri di urbanizzazione e costi di costruzione (c.c. n. 228/2002) non è oggetto di impugnazione e, perciò, anche quale atto presupposto regola il rapporto patrimoniale in contestazione.
7.- L’appello dev’essere pertanto respinto, essendo le pretese azionate in contrasto con lo specifico ordinamento giuridico.
Tuttavia, le spese di lite relative all’odierno grado possono essere integralmente compensate tra le parti in relazione alla particolarità della fattispecie.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato, sezione Quarta, respinge l'appello in epigrafe e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata.Compensa le spese di lite.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 luglio 2009 con l'intervento dei Signori:
Gaetano Trotta, Presidente
Giuseppe Romeo, Consigliere
Goffredo Zaccardi, Consigliere
Anna Leoni, Consigliere
Vito Carella, Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA il 24/12/2009.
MEGLIO COMPRENSIBILE PER I NOSTRI COMUNI LETTORI IL COMMENTO DI ALESSANDRO DEL DOTTO, CHE RIPORTIAMO DI SEGUITO:
"Un accordo transattivo relativo alla compensazione di oneri precedentemente versati connesso alla permuta di proprietà, al pari di una convenzione di lottizzazione, a causa dei profili di stampo pubblicistico che si accompagnano allo strumento dichiaratamente contrattuale, rappresenta un istituto di complessa ricostruzione, e tuttavia la giurisprudenza è concorde nel ritenere che esso rappresenti l'incontro di volontà delle parti contraenti nell'esercizio dell'autonomia negoziale retta dal codice civile: tale assunto conserva validità anche nelle ipotesi in cui alcuni contenuti dell'accordo vengano proposti dall'amministrazione in termini non modificabili dal privato.
Quest’ultima circostanza, neanche esclude che la parte che abbia sottoscritto la convenzione, conoscendone il contenuto, abbia inteso aderirvi e ne resti vincolata, salvo il ricorso agli strumenti di tutela in caso di invalidità del contratto.
Gli oneri di urbanizzazione stabiliti in via generale sono dovuti a prescindere dalla situazione urbanizzativa delle zone in cui ricadono i singoli interventi, adempiendo essi all’esigenza della partecipazione patrimoniale dei privati interessati al pregiudizio economico gravante sulla collettività comunale per effetto della trasformazione del territorio.
A nulla rilevano le pregresse vicende edilizie trattate in un accordo pubblico, se non relativamente al conguaglio in connessione alla mancata attuazione della concessione assentita per la sopravvenuta permuta, in quanto lo strumento transattivo ha previsto, per la rilascianda concessione, l’applicazione delle norme relative all’area urbanistica e, pertanto, non vi sono ragioni per introdurre un trattamento differenziato quanto ai relativi oneri. Del resto, ai sensi dell'art. 7 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, questi oneri devono essere aggiornati ogni quinquennio dai comuni, in conformità alle relative disposizioni regionali, in relazione ai riscontri dei prevedibili costi delle opere di urbanizzazione primaria, secondaria e generale, con la conseguenza che, una volta intervenuta questa delibera comunale di determinazione, ogni concessione edilizia rilascianda può essere legittimamente assoggettata solo al pagamento degli oneri di urbanizzazione tabellari da questo provvedimento comunale previsti ed applicati in relazione alla localizzazione del manufatto".
Con le motivazioni sopra riportate, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello proposto da un soggetto che intendeva contestare la richiesta di ulteriori oneri di urbanizzazione, inoltrata dal Comune, adducendo la previgenza di una convenzione di carattere transattivo (formalizzata a seguito della mancata realizzazione di un intervento edilizio per il quale erano già stati versati oneri – pertanto trattenuti dall’amministrazione –, a fronte – in vantaggio del privato – di una permuta del terreno oggetto di intervento con altro, pubblico, di più alto potenziale edificatorio e, contestualmente, al conguaglio degli oneri, già versati, con la somma dovuta sul nuovo intervento).
È opportuno segnalare che, nella fattispecie, la difesa del ricorrente paventava la respinta ipotesi di illegittimità dell’atto in considerazione:
a) della piena vigenza di una convenzione, rispetto alla quale doveva ritenersi assorbito l’onere di versamento della differenza fra oneri dovuti per l’intervento edilizio sul nuovo terreno e oneri versati per l’intervento edilizio sul vecchio terreno (aspetto sul quale, evidentemente, il ricorrente avrebbe potuto incidere contestando la validità del contratto);
b) l’area era già tutta urbanizzata, per cui, non incombendo alcun obbligo in capo all’amministrazione di porre in essere opere di nuova urbanizzazione, gli oneri apparivano versati sine causa;
c) gli oneri dovevano ritenersi correttamente calcolati con il riferimento alla normativa vigente al tempo della stipulazione della convenzione-contratto e non con riferimento alla normativa in vigore all’epoca della presentazione della nuova istanza di p.d.c., ancorché quest’ultima fosse conseguente all’adempimento di facoltà attribuite dalla convenzione iniziale.
(Altalex, 29 gennaio 2010. Nota di Alessandro Del Dotto)
Insomma, pensando a Parco Talenti, dove il Gruppo Mezzaroma, di 5 milioni di euro di opere a scomputo per la realizzazione del Parco, ha sinora realizzato lavori per soli 100.000 euro, delle due l'una:
A nulla rilevano le pregresse vicende edilizie trattate in un accordo pubblico, se non relativamente al conguaglio in connessione alla mancata attuazione della concessione assentita per la sopravvenuta permuta, in quanto lo strumento transattivo ha previsto, per la rilascianda concessione, l’applicazione delle norme relative all’area urbanistica e, pertanto, non vi sono ragioni per introdurre un trattamento differenziato quanto ai relativi oneri. Del resto, ai sensi dell'art. 7 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, questi oneri devono essere aggiornati ogni quinquennio dai comuni, in conformità alle relative disposizioni regionali, in relazione ai riscontri dei prevedibili costi delle opere di urbanizzazione primaria, secondaria e generale, con la conseguenza che, una volta intervenuta questa delibera comunale di determinazione, ogni concessione edilizia rilascianda può essere legittimamente assoggettata solo al pagamento degli oneri di urbanizzazione tabellari da questo provvedimento comunale previsti ed applicati in relazione alla localizzazione del manufatto".
Con le motivazioni sopra riportate, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello proposto da un soggetto che intendeva contestare la richiesta di ulteriori oneri di urbanizzazione, inoltrata dal Comune, adducendo la previgenza di una convenzione di carattere transattivo (formalizzata a seguito della mancata realizzazione di un intervento edilizio per il quale erano già stati versati oneri – pertanto trattenuti dall’amministrazione –, a fronte – in vantaggio del privato – di una permuta del terreno oggetto di intervento con altro, pubblico, di più alto potenziale edificatorio e, contestualmente, al conguaglio degli oneri, già versati, con la somma dovuta sul nuovo intervento).
È opportuno segnalare che, nella fattispecie, la difesa del ricorrente paventava la respinta ipotesi di illegittimità dell’atto in considerazione:
a) della piena vigenza di una convenzione, rispetto alla quale doveva ritenersi assorbito l’onere di versamento della differenza fra oneri dovuti per l’intervento edilizio sul nuovo terreno e oneri versati per l’intervento edilizio sul vecchio terreno (aspetto sul quale, evidentemente, il ricorrente avrebbe potuto incidere contestando la validità del contratto);
b) l’area era già tutta urbanizzata, per cui, non incombendo alcun obbligo in capo all’amministrazione di porre in essere opere di nuova urbanizzazione, gli oneri apparivano versati sine causa;
c) gli oneri dovevano ritenersi correttamente calcolati con il riferimento alla normativa vigente al tempo della stipulazione della convenzione-contratto e non con riferimento alla normativa in vigore all’epoca della presentazione della nuova istanza di p.d.c., ancorché quest’ultima fosse conseguente all’adempimento di facoltà attribuite dalla convenzione iniziale.
(Altalex, 29 gennaio 2010. Nota di Alessandro Del Dotto)
Insomma, pensando a Parco Talenti, dove il Gruppo Mezzaroma, di 5 milioni di euro di opere a scomputo per la realizzazione del Parco, ha sinora realizzato lavori per soli 100.000 euro, delle due l'una:
- o la Impreme-Gruppo Mezzaroma esegue senza ulteriori ritardi le opere previste per la realizzazione del Parco, con l'avvertenza che comune di Roma e Municipio IV devono controllare bene l'effettiva corrispondenza fra lavori eseguiti ed importo delle opere d'obbligo;
- oppure il Gruppo Mezzaroma deve versare al comune di Roma l'equivalente cifra per oneri di urbanizzazione, e a quel punto dovrà essere lo stesso Comune di Roma a realizzare con apposito appalto Parco Talenti !
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